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堵住侵吞国有资产流失的新途径

发布时间:2019-09-30 02:30:07 阅读: 来源:咪唑啉衍生物厂家

堵住侵吞国有资产流失的新途径

核心提示: 在改革开放走过的30年中,国有资产流失的问题受到诸多质疑,然而,相应的管理制度以及法律制度一直未能跟上 在改革开放走过的30年中,国有资产流失的问题受到诸多质疑,然而,相应的管理制度以及法律制度一直未能跟上时代的脚步。完善国有资产管理制度以及专门立法,打击腐败,保护国企生命线,堵住国有资产流失的新途径,成为了当务之急。北京城乡建设集团董事长周济谱日前撰文指出,反思和修正金融不良资产处置办法迫在眉睫,观点犀利。本报现将其主要观点摘录发表,以飨读者,希望能通过此文探索出堵住侵吞国有资产流失的途径。

2007年4月,原国家审计署审计长李金华在一次会议上指出,国有资产流失主要分为五个方面:

一是国企改制过程中,有些企业的转让卖出没有经过法定程序,内外勾结造成国有资产流失;二是改革过程当中,有些企业逐步把一些优质的国有资产分离到副业中去,主业的管理人员在副业参股甚至控股。这不仅是资产流失问题,更是一个腐败问题;三是有些效益很好的国有企业领导利用亲朋好友成立民营企业,将大量效益很好的业务转包给民营企业,自己从中获利;四是企业内部分配不公,损失浪费严重;五是非经营类国有资产,包括国家机关、事业单位办公楼、培训基地、大量的财政补贴等的流失问题。

根据笔者亲身经历和获取的相关信息,资产管理公司在打包出售不良债权后,债权买受方在追诉债权时,再次造成了国有资产的大量流失,而且更具隐蔽性和“合法性”。

国企只有从银行那里找到救赎的可能笔者曾在《营养不良的畸形儿———国企资本金缺失的“原罪”》一文中着重论述了国企资本金不足的问题。文章认为,国有企业既然是国家的,那么保证国有企业最低限额的法定资本金是国家义不容辞的责任,对于国家投入资本金不足的国有企业,国家应投入增量资本。几十年来,资本金不足的问题一直困扰着国企的发展,而且自1983年国家实行“拨改贷”以后,国有企业的资金来源从政府转变成了金融机构,从无偿使用变为有偿使用,同时企业还要承担太多的社会责任,造成国企体制改革相对滞后、积累不够、偿债能力差,一些国有企业因此陷入了经营困境。许多国企老总的切身体会是:手头永远缺钱,缺的前胸贴后背,缺的死去活来,从银行借钱是惟一的解决办法。所以,国企对贷款趋之若鹜。

法律和政策上的短板让国企受伤在推动我国经济30年来快速增长的动力体系中,国有企业构成了核心引擎。然而,国企的银行负债始终居高不下,资金链条险象环生。

一方面,企业自身缺乏资本金,需要从银行借款。另一方面企业间的担保也使国企之间相互依存、唇亡齿寒。目前,各大国企集团间的多角担保非常普遍,有的对外担保额已经超出自身净资产的数倍。由于这些互保企业是共生的关系,一旦其中一家资金链出了问题,连锁反应的后果是不可想象的———如果没有外力介入,多米诺现象可能造成一个城市中某个产业链的危机。

由于国企缺钱及国企体制的“过错”,导致我国的国有商业银行沉淀了大量不良债权,为化解其金融风险,提高其资本充足率和运营能力,并为商业银行改制上市做准备,国家痛下决心,以牺牲大量难以实现的国有债权为代价,通过切割、剥离、打包转嫁的方式甩掉不良资产,使金融业轻装前进,以适应国际金融市场的残酷竞争。为此,1999年我国成立了信达、华融、长城、东方等4家金融资产管理公司。银行随即将其不良债权剥离给金融资产管理公司。资产管理公司成立之初,将目标设定为改善国有银行的资产结构、帮助国有企业脱困和转换经营机制等等。同时,资产管理公司要在十年存续期内将不良债权处置完毕,处置的原则是收益最大化、成本最小化。

2007年4月21日,《中国经营报》刊登了中国不良资产的处置历程:1999年,四大商业银行剥离出1.4万亿元不良资产,按账面价值,分别转移给四家资产管理公司。2004年5月,中行、建行第二次不良资产剥离,向信达、东方转移了约1970亿元损失类不良资产。2004年6月,中行和建行第三次剥离不良资产2787亿元,均为可疑类贷款,最终信达以约31%的价格夺标。2004年11月,信达又将其中的1300亿元资产转让给了东方资产管理公司。2005年6月,工行将2460亿元损失类贷款交由华融处置后,将4590亿元可疑类贷款打成35个资产包,以竞拍方式转至四家资产管理公司,平均转让价格为资产面值的26.38%。

不良债权剥离给资产管理公司后,资产管理公司展开了波澜壮阔的处置运动。从信达公司总裁田国立所著的《漫灌?滴灌!》一书可以看出,金融资产管理公司在处理不良资产方面取得了“骄人”的成绩。银行改善了资产状况、资产管理公司实现了综合收益“最大化”。那么作为其最主要的债务方———国有企业呢,面对的大多是债权买受方的围追堵截和生存环境的急剧恶化。所以,我们不得不关注经过资产管理公司打包转让,甚至多次打包转让后,债权执行到位所产生的副作用以及国有资产披着“合法的外衣”大量非法流失的问题。

近年来,从金融管理公司受让债权而“一案暴富”的问题所引起的广泛关注可以看出:国有银行在改制过程中,将不良贷款债权转给资产管理公司,资产管理公司再以极低的价格进行二次转让,购买者除外资外,还有相当部分境内的个人、企业或利益集团,甚至有的就是为了收购某个不良金融资产而临时成立的公司。购买者为实现债权,多以原告身份向法院提起诉讼。由于贷款都有担保,按现行法律裁判,原告极易胜诉。而且许多人从资产管理公司购买债权的人根本目的就是在投机,只是为了以小博大赚取利益,这已经成了获取暴利的最快捷方式。[page]

除了将部分债权推向社会公开拍卖外,资产管理公司也出现了直接起诉强硬讨债的情况。据报道,2005年10月,中国信达资产管理公司沈阳办事处向法院起诉,要求沈阳电机公司、沈阳凿岩机械公司和沈阳气体压缩机厂等国企偿还总额为8095万元的贷款。同时被起诉的还有这些欠款企业的担保方沈阳鼓风机集团。在随后沈阳市中级人民法院对此案的判决中,裁定冻结凿岩机械公司、气体压缩机厂和沈鼓集团的银行存款,如存款不足则查封相应价值的财产。事实上,上述三家企业所欠贷款是2004年6月由交通银行沈阳分行协议转让给信达的,这些贷款是企业未改制前的存量贷款,转让价格为债务总额的50%,而资产管理公司在受让上述企业债权后却要求全额还款。

对于部分国有企业与资产管理公司或其它不良债权的买受方的债务纠葛,国家发展和改革委员会体制所国有资产研究中心一位官员认为:国企改制前形成债务的原因错综复杂,有的甚至是由于当时政企不分被上级政府要求相互借贷担保才背上的债务负担。“资产管理公司当初从银行手中以相对低廉的价格接管企业债权,也是为了减少银行不良贷款、解决国企脱困,而现在不考虑政策背景和债务形成原因,完全用‘市场化’的手段去解决过去遗留的债务问题,只会使国企改革问题更加复杂”。针对东北的国企遭到资产管理公司和债权买受人穷追猛打的问题,他说:“东北的国有企业能留到今天的已经非常不容易了。改革开放30年,国有企业税负远远高于民营企业和外资企业,多种原因让上世纪90年代国企市场份额急剧萎缩。实力稍微差一点的国企都已经死掉了,在东北剩下的是为数不多的几十家大中型国有企业,而且相当比例是关系国计民生的装备制造业,这些企业的生产经营实际是从2002年左右刚刚有所好转。‘用三年赚的钱还过去十年欠的债’的做法值得商榷。”

他呼吁,对于国企改革,国家还是应当不断完善与之配套的扶持政策,解决国有企业债务问题应当通盘考虑,不能仅仅从一个部门、一个地区的利益考虑。“解决这些债务问题应当缓几年。目前东北国企改制接近尾声,该放手的已经都放出去了,剩下的企业已经能够看得见发展的曙光。缓几年可以让这些国有企业重新发展起来,不良资产可能转化成良性资产,这也是对国家利益负责”。

笔者也曾亲历一个案例:1999年由于政府部门出面,北京一家国企集团为农口成立的某公司1800万元贷款进行了担保。2000年该公司无力偿还贷款,加上经营管理不善而倒闭。银行遂起诉担保方,要求承担连带责任,然而,担保方亦无力偿还。银行随即将此贷款剥离至某资产管理公司。此后,该笔债权又经6次转让,最后,由一家民营企业以极低的价格受让了这笔债权,连本带息滚至4300余万元。随后这家民营企业通过法院将担保方该北京国企集团用于发工资和缴纳社会保险的4300万元资金冻结并执行。顷刻间该国企资金链断裂,6400名职工的工资、保险停发,正常的生产经营活动严重受挫,企业岌岌可危随即被托管。该案给企业造成的危害和对社会的负面影响不可低估。

欠债还钱天经地义,笔者绝不认为欠债可以不还,也不认为国企就可以赖账。只是觉得,对国有企业改制前的贷款,特别是对已经进行过资产剥离、处理并经过多次打包转让的债权,一定要考虑发生的背景和债权处理过程中看似“合法”,实质“非法”的问题本质。由于体制政策等多方面的原因,很多情况下,国企贷款和担保行为是不得已而为之,司法部门在执行上更应考虑社会成本。尤其对大型国有企业集团,若对其采取强制措施,一般都能执行到位,因为其具有“百分之百”的偿还能力。

从众多案例可以看出,很多不良资产经过二次或多次转卖后,国有资产确实存在流失的问题,甚至危害我国的产业安全。究其原因,在于国有资产管理和立法上存在漏洞,没有结合国企的历史背景制定相应的保护和扶持政策。自1999年国家组成四大国有资产管理公司以来,与不良资产处置相关的法律依据虽有若干,但多为框架性条文,缺少不良资产处置切实可行的操作规范和监督体系。按照现有法律和政策,受让金融债权的企业或个人,只要通过法律途径追讨金融债权肯定会赢,因为金融债权的本质是银行贷款,依照现行法律、政策起诉追偿是法律支持的。这样的金融债权转让,等于给国有资产的再度流失穿上了合法外衣。[page]

制度上的不健全必然会引发实务中灰色地带的大量存在,同时制度上的不健全也必然导致救济能力的弱化。被媒体称为“不良资产第一案”的审理过程就是典型的一例。

芜湖一家注册资本人民币50万元的民营企业,因“不良资产第一案”而引起人们的关注。2005年底,该公司以550万元的价格购得中国长城资产管理公司8748万元的资产包。在取得债权后,依法向人民法院起诉了其中的12家债务企业并进行了全额的财产保全。法院随即查封了其中9家企业的土地使用权、生产设备、并冻结了企业的银行账户,导致企业职工工资、退休职工养老金等停发。为此9家企业3000多名职工多次联名上访,后在有关部门的协调下,法院解封了其中的部分账户。

期间,芜湖县政府与9家企业提出加价100万元,即以650万元的价格回购债权,但被拒绝。无奈之下,9家企业将该公司和长城资产管理公司告上了法庭,要求法院确认债权转让行为无效。然而本案的审理却陷入了两难的境地。一方面,依据现行《合同法》,合同如果违反了法律或行政法规的强制性规定,可以认定为无效。而本案中,没有任何一部法律、行政法规赋予了债务人优先受让权,也没有任何一部法律、行政法规明确保护债务人的优先受让权和知情权。在民法“法无禁止即许可”的大原则下,原审法院如要认定合同无效确属牵强。另一方面,3000多名职工的多次联名上访,9家企业大量土地使用权即将易主的现状,都使原审法院不得不顾及此案的社会影响而难以做出合同有效的判决。

一个值得我们关注的情节是,当长城资产管理公司将8748万元债权以550万元转让给该公司后,芜湖县政府和企业提出以650万元回购的要求,却遭到了该公司拒绝。如果我们的国有资产管理制度和法律赋予债务人优先受让权,允许债务企业在同等条件下优先受让债权,那么,从效益成本的角度上看,实现了长城资产管理公司处置目标同时,也避免了9家企业的国有资产流失。

结合上述案例笔者认为,我国现行不良资产处置的管理制度和法律体系缺乏实际指导意义,不利于我国国有资产的保值增值,也不利于不良资产的高效处置。

反思和修正金融不良资产处置办法迫在眉睫对于不良资产,在“一卖了之”之后,谁又该对流失的国有资产负责?

目前,在资产处置打包出售的过程中,由于操作程序不规范、资产评估缺乏可信性,导致国有资产流失严重。如信达广州办事处将国泰公司等7家债权总额达5900多万元的不良资产打包拍卖,仅以350万的价格转让给了某公司,而根据后来调查的结果,仅国泰公司一家被查封的 13万平方米的土地价值就高达6700多万元,该打包转让行为使得该公司仅从国泰公司一家就获利不下 6350万元。

更应该引起重视的是在资产处置过程中忽视社会成本,容易造成新的社会矛盾。由于拍卖、出售等方式都不可避免地造成企业经营困难,大量职工的下岗分流以及因此而引发的社会问题,均是不良资产处置过程中的社会成本。尤其在我国不良资产债务人多为老国企的情况下,如果操作不当就很有可能引发强烈的社会反应。此社会成本为隐性成本,往往不为资产管理公司所重视和考虑,但这却是决策机构不容忽视的一个成本。

2007年,全国政协委员姚建亭在两会上表示,资产易于他人,处置不良资产存在的漏洞需要引起高度重视。全国人大代表、吉林省国资委省属国企外派监事会主席金华在两会上建议:国家应暂停四家资产管理公司对东北地区国有企业不良资产的处置,或未与当地政府取得一致意见的先不要处理,特别是不能向境外机构出售,尤其不能向投资机构出售。对于国有企业不良资产的处置,更多的应该采用政府主导金融机构与企业合作处置的方式进行,以地方国有资产管理公司为处置平台,把不良资产的处置同国有企业的改制重组结合起来,增加金融机构不良资产处置收益,减轻国有企业的债务负担,避免因“一卖了之”而引发企业破产、品牌流失、产业失守、职工下岗的负面影响。政协委员、人大代表建言的背后,是我国在不良资产处置过程中国有资产大量流失的现实,也反映出了目前不良资产处置模式中存在着诸多急待改善之处。[page]

对于资产管理公司折价出售债权,买受方返回头全额追索的问题,我们的司法机关在执行上是不是也该过过脑子。既然是难以实现的不良债权,就是说这个债权已经不可能原价变现,这个道理没有人不懂,但是,买受人却能从不良债权中赚取暴利,不能不让人匪夷所思。当初国家剥离难以实现的国有资产所付出的代价最终变成巨额利益让渡给他人,这是国有商业银行和国企付出的双重代价,是血淋淋的代价。笔者的意思是,无论出于何种考虑,金融资产管理公司都应将让渡给他人的利益部分,直接给予本身因国家政策原因背着沉重包袱的债务人———国有企业。而采取低价转让,让买受人赚取暴利,造成国有企业瞬间掉进冰谷,甚至被关进冰柜的形式,既不合情,又不合理,更有悖于党的政策。

没有人能够否认国企的进步与贡献,国企承担了太多的痛苦与社会责任,国企同商业银行一样需要政府的特殊关爱,这是计划经济向市场经济过渡的转型期政府必须付出的代价。特别是对国企大额担保产生的债务,一旦遭到强制执行,国企及其职工根本无法承受一头公牛冲入自家瓷器店的现实。所以对于国企某些历史遗留问题,可以从市场的角度找原因,但请不要以纯市场的方式解决。如果为了解决某个问题,要以国企破产、职工失业和社会动荡为代价,那么,我们是不是应该深刻反思一下。

所以笔者认为,国企的存在及其改制前的经营行为具有中国特色,它们由于体制原因、产业结构原因、市场原因等因素的制约失去了竞争的能力,但其只是暂时缺乏偿付到期债务的能力而并没有失去生存能力。那么,我们施予国企的政策也应该具有中国特色。国企不比私企,国企永远是靶心,逃是逃不掉的。相对于历史而言,国企如何化解金融风险,提高资本充足率和营运能力与国有商业银行同样重要。在制度建设上,国有资产管理部门应该尽快制定相应的国有资产管理细则;在法律建设上,立法机构应该对资产管理公司打包转让的债权在追诉上给与明确规定。

笔者呼吁,既然银行剥离不良资产是政策行为,那么,资产管理公司在债权处理上以及司法部门在执行上也应该多从防止和减少国有资产流失的角度考虑问题,比如协商减免债务、停止衍生利息、亦或设定限售条款,转让时规定买受方多长时间不得追诉,追债时不得高于买受价的多少等等。

在这方面也不是没有先例。吉林省高级人民法院曾成功调解并执行了一起国企债务打包出售引起的连环案。这起连环案是由一份金融债权两次转让引发的。某资产管理公司将4300多万元国企历史陈欠债务以1550万元折价打包转让给个人,个人起诉国企索债;国企以1600万元向资产公司回购债权;一笔债权,资产管理公司、个人、国企三者最终在法院调解下握手言和。

此外,建议通过立法以及司法解释,增强不良金融债权处置程序的透明度,进一步完善不良金融债权处置制度。在不良金融债权转让案件中,造成国有资产流失很重要的制度原因是:不良债权的评估和处置价格对社会和债务人不公开、不透明的处置给予了内幕人员可乘之机,成为违法操作的制度掩体。因此,完善不良金融债权处置制度,首先应当加强信息披露。通过信息公开制度,预防和限制内幕关联人员参与债权处置的活动。同时,因为不良债权的处置具有一定的政策性,出于兼顾银行和国有企业利益的考虑,建议赋予债务人对不良债权享有优先购买权,债权人在低价处置不良债权时,应当通知债务人参与竞买,债务人享有优先权,以保障债务人对债务履行的预期能力,促进企业的稳定发展。

还需要反思的是,金融资产管理公司抛出的债权几经易手还有人敢接,这种勇气的背后是什么?相对于买入价,实现债权后的利润空间高得惊人,这确实太让人激动不已、浮想联翩,下多大本都值得干一把。有文章披露,某些地方的法官存在“公对公不作为,私对公乱作为”的现象,结果造成国家诉不过集体,集体诉不过个体。这样,就出现了一种奇怪的现象:不良债权由国有企业或金融资产公司主掌,向法院起诉时该走的程序都走了,但案子要么久拖不判,要么判胜诉后也执行不回来钱。而转让给个人企业或利益集团,很快就收回来了,而且数额还很大,在一些人“一案暴富”的同时,国有资产出现巨额流失。

国企历史原因导致的银行不良债权的转让和诉讼问题,绝不是小问题,案件引发的一系列社会问题,国有资产管理机构应该警醒,国家立法机构应该深刻反思。

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